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基层政府购买公共法律服务的途径研究

 

   摘要   

 

 

基层政府购买公共法律服务作为一种诉诸市场理性和效率的新型公共法律服务供给方式,对其类型和途径的研究可以描述基本情况,从而更好地回应公民的多元公共法律服务需求。


本文通过建立描述型框架和采用跨案例聚类分析方法,研究认为,购买途径中存在购买内容界限模糊、购买范围狭窄、规定型购买缺乏统筹、裁量型购买不足、购买途径失衡等问题。


在此基础上提出完善制度以厘清购买内容界限、考量“公共性”以拓宽购买范围、构建工作机制以统筹规定型购买、培育民众信任以引导裁量型购买、规范公开招标及政府补贴和加强监督公开以规范私人关系的购买途径等政策建议。   

 

   正文   

 

20世纪70年代以来,在福利国家观念的推动下,西方各国政府普遍出现了“滞胀”局面,引起了公众的不满,出现了严重的管理危机、财政危机和信任危机。政府行政改革的呼声日盛,倡导市场方式和竞争机制,主张运用市场的哲学和企业的技术和方法,缩小政府,让公共服务回归市场和社会成为一种趋势。


在这样的背景下,购买法律服务,即通过合同的形式将原本政府直接、单一供给的法律服务交给私人部门,按照提供的公共法律服务的质量数量等进行购买,这样的一种形式,越来越成为一种降低公共法律服务成本,提高公共法律服务质量的选择。


然而,各国政府在法律服务方面的购买实践,尤其是我国的各级政府,还处在一个实践尝试时期,对法律服务的购买途径的研究十分必要。

 

  • 概念界定和研究设计

 

(一)政府购买公共法律服务的概念

 

两种不同的说法,一类是根据概念包含的内涵和要素来界定的。

 

敖斌认为,政府购买法律服务的内涵主要有几个方面:所包含的主体关系、客体是政府负责管理的公共法律服务项目;经费来源是公共财政资金,也有通过政策扶持和补偿等方式转移支付而来;参照市场方式运作。另外一类是根据政府购买公共服务的概念延伸出来的观点。

 

朱宁的观点偏重于目的上,认为公共法律服务主要指的是为了满足公众基本需要的法律服务。

 

李竞峰认为应是政府通过第三方的方式外包一些事务并在这个过程中监督考核以推进公共法律服务的开展。需要指出的是:首先,购买法律服务不同于公益律师服务。政府购买法律服务是公共财政支持的,是由政府主导的,公益律师服务更多的是强调免费为弱势群体提供法律服务。

 

周晓霞认为,公益律师服务主要指的是具备持续、自愿、公益精神的律师及法律工作者。群体范围包括参与政府事务的法律工作者、民间社会公益律师(包括专职公益律师、以个人名义提起诉讼的独立公益诉讼人、激进的人权律师)以及兼做公益的商业律师。这些明显不同于政府购买的方式。

 

其次,购买法律服务不同于政府购买律师服务。政府购买律师服务所涉及的担任政府法律顾问,作为政府的代理者等内容不是政府购买公共法律服务的内容。 


本文倾向认为,政府为了依法行政的需要,为了规避法律风险的需要,聘请律师提供法律服务来帮助政府决策等法律顾问形式的律师服务,不属于政府购买公共法律服务,因为其对象面向的不是公民,不是为了满足公众的基本法律需求。

 

第三,本文中的政府购买公共法律服务是指由司法行政机构统筹提供的、公共财政支持的、直接面向公民提供法律宣传、法律咨询、法律援助和人民调解等法律服务的购买行为。

 

(二)基层政府的概念

 

一类观点认为基层政府包括乡镇和村级单位。


陈家健认为,基层政府不仅包括乡镇,村级单位也被认为是基层政府的组成部分。另外一类认为基层政府除了乡镇一级之外,还应该包括县级。


金太军、赵军锋即是持此观点认为基层政府应包括县乡两级。


肖文涛也认为,基层政府在其文中主要指县、市、区和乡镇、街道两级政府。


最后一类是大部分学者认为,基层政府设立在乡镇一级,而且学术界通常把城市街道纳入基层政府的范畴。


因此,本文在选择案例时,按照学术界的一般做法,考虑到街道和乡镇在职能、机构设置上的相似性,把城市街道也纳入基层政府的范畴。

 

 (三) 研究设计

 

萨瓦斯认为提供与生产是不同的,服务可以由政府来提供,也可以由私人来提供。[1]


本文的研究内容为基层政府购买公共法律服务的途径,需要了解不同区基层政府的具体做法和具体实践,在了解各地区基层政府做法的基础上加以归纳分析并进行合理地划分,这就需要对各地区的购买实践加以收集整理,所以首选多案例分析方法。

 

另外,当前中国的公共法律服务领域的购买实践是初始阶段,购买途径的研究也很少见,所以这一研究问题适合进行探索描述型分析。而案例研究法适合对案例进行描述型分析,能获得一个较为整体与全面的观点。


Yin指出,案例研究至少有5种功能和用途,其中一项功能即“以描述的形式列示(illustrate)某一评估活动中的一些主题[2]”。所以综上所述,本文采用多案例研究的方法。


   案例的选择标准

 

本文采用多案例研究方法,以基层政府的购买行为为研究对象,研究对象的选择标准是:

 

标准1:


所选案例要有典型性


有推行购买公共法律服务实践比较早的基层政府,积累了一定的经验(如上海和太仓市等地区),也要有最近几年刚刚起步的购买实践(安阳市等地区)。这个标准是想保证所选案例的典型性,既有发展较早而且初步积累了一定经验的先发地区,又有相对起步较晚的地区。

 

标准2:


所选案例要具有差异性


即在选择案例时,要包括购买公共法律服务的基层政府包括有城市街道社区,也包括乡镇地区。同时选择案例的时候注意案例之中,要有购买公共法律服务的实践开展比较好的地区,又有开展不太好的地区。这个标准的确定主要是为了保证所选基层政府案例的多样化,具有差异性。

 

标准3:


所选案例要有理分布的跨度


选择的基层政府案例要遍及全国各地,涵盖了东部(例如上海、浙江等地区)、中部(保定、安阳等地区)和西部(青海等地区)。


这个标准是试图涵盖东中西不同地区的基层政府的购买实践。同时,东部、中部和西部不同地区的基层政府在经济发展程度、公共法律服务市场的完备程度、相关公共法律服务制度的规定和完善上可能存在不同,而这些因素可能会影响到一个地区的公共法律服务的购买实践,这个标准将这些因素都涵盖进去,可以在一定程度上排除这些因素的影响。

 

标准4:


资料收集的可得性和便利性。由于涉及到基层政府,相对而言,有些资料收集就不太容易,所以会选择比较易得的、相对比较详细的基层政府购买公共法律服务的资料,以有利于下文进一步的分析。

 

   数据分析

 

Yin认为可以采用跨案例分析的方法,通过聚类的方式来进行证据分析。因此本文尝试通过案例描述的基本策略,具体地分析技术选择跨案例聚类分析。

 

(1)建立描述性框架。


在收集案例的基础上,根据基层政府购买范围和涉及的不同项目,根据基层政府的购买途径,建立一个描述型框架。这个描述型框架将有利于下文购买途径进行合理的划分。

 

(2)跨案例聚类分析。


跨案例聚类分析技术的一个常用办法就是编制文档表格。通过建立一个描述型框架的方式来呈现[3]。


  • 基层政府购买公共法律服务的途径

 

在当前中国经济社会转型的背景下,深层次利益冲突的增加和公民法律意识的觉醒,公共法律服务的需求日益凸显。


然而,公共法律服务作为一种专业性要求高的公共服务,由政府单方面提供则出现了应对乏力且效率不高的局面,单凭少数的公益律师依靠职业精神和公益意识进行无偿提供公共法律服务也严重制约了公共法律服务的效果。


因此,在崇尚市场机制和企业效率的背景之下,作为一种新型的公共法律服务的供给方式,政府购买公共法律服务在国际上已经普遍存在,中国在很多地方基层政府的实践和探索中已经显示了较大的潜力。  

 

对于购买途径的划分,目前还没有一个统一的认识。


王浦劬等将政府购买公共服务的方式划分为资助制、合同制和申请制这三种购买方式[4]。


对于这种分类方法,邓金霞认为,项目申请制产生的外包也要通过合同的方式确定,存在一个对于所谓“合同制”的准确定义问题[5]。


王春婷按照确定购买的方式是合同还是补贴将公共服务外包分为直接购买和间接购买两种方式[6]。

 

在基层政府购买公共法律服务的途径上,购买途径趋于多样化,在结合当地具体实际的基础上形成了招标、直接申请制和政府补贴等多种多样的购买方式。购买内容涵盖范围较广,涉及法制宣传和咨询、法律援助和人民调解等方面。


太仓市基层政府的购买实践是从纵向层级上建立了四级公共法律服务网络,在村一级推行法律援助联系点和律师工作室等“阳光屋”服务方式。涉及法律宣传、法律援助和人民调解。


杭州市政府也明文规定了公共法律服务所应包括的购买范围,除了上述的法制宣传和咨询、援助和调解之外,加入了社区矫正等新型内容。


2015年广东省司法行政基层工作要点指出,围绕公共法律服务的开展,司法所履行的指导和管理包括人民调解等各项法律服务在内的职责。

 

通过表1可以看出,公共法律服务的购买途径分为直接购买和间接购买两大类途径。


直接购买途径指的是公共法律服务的购买通过合同的方式进行。间接购买途径指的是基层政府以政府补贴的方式给公共法律服务提供方或服务对象。直接购买按照购买的竞争程度,分为非竞争型购买、有限竞争型购买和完全竞争型购买。

 

非竞争型购买指的是基层政府与律所之间双方都是独立的法人关系,也形成契约关系,这种购买途径由于大部分基于人情关系导致公共法律服务的提供者没有竞争压力,主要是以私人关系委托进行的。直接洽谈(基层政府与律所直接联系)这种购买方式就属于非竞争型购买。

 

有限竞争型购买指的是邀请招标和询价等购买方式。邀请招标指基层政府根据公共法律服务提供方的资质、信誉和业绩,选择若干(至少3个)律师事务所,向律所发出邀请,由被邀请的律师事务所竞争的购买途径。询价指询价小组依据政府的购买要求,确定不少于3个符合条件的律师事务所,通过询价单让律师事务所报价(只能报价一次),然后确定公共法律服务供应商的一种方式。

 

完全竞争型购买指的是公开招标的购买途径,基层政府向社会公开招标,符合条件的所有的公共法律服务提供方都可以来竞争。这种购买途径理论上讲,竞争更加充分,因此更有可能实现最低公共法律服务成本获得最大公共法律服务的效果。

 

购买途径

基层政府

具体做法

直接购买

 

 

非竞争型购买

②浙江省杭州市余杭区运河街道、河南省安阳市林州市桂园街道

②领导与律师事务所直接洽谈。政府与律师事务所直接洽谈。

有限竞争型购买

⑧青海省西宁城东区东关社区、四川省成都金牛区西华街道、山东省济南市历城区遥墙街道、深圳福田区莲花街道

⑧通过竞争型谈判,法制宣传、法律援助的一些项目按照政府采购目录进行。金牛区司法局发布公共法律服务招标公告的方式进行购买,但没有具体内容排斥了潜在竞争者。济南市历城区人民政府遥墙街道法律咨询服务采购进行招标。莲花街道和金唐律师事务所签订了《专业法律服务协议》,法律援助也有政府进行补贴。

完全竞争型购买

上海市长宁区华阳街道和北新泾街道、广东省中山市三乡镇、山东省潍坊市坊子区政府、湖北省荆门市东宝区泉口街道、河南省郑州市金水区东风路街道

④华阳和北新泾社区人民调解通过公开招标的方式进行。⑤中山市司法局三乡司法所对外购买法律服务项目。⑨法律援助通过合同委托的方式购买。⑩个别的法律咨询项目申请。公开招标来购买法律服务项目。

间接购买

政府补贴

江苏省苏州市太仓市浮桥镇政府、浙江杭州余杭区运河街道、河北省保定市莲池区行政村、湖南省长沙市岳麓区莲花镇、浙江杭州江干区丁桥镇、安徽省合肥市瑶海区城东街道、浙江省嘉兴市海宁市丁桥镇、河南省郑州市金水区东风路街道办、贵州贵阳南明区花果园街道办事处、山东省济南市历城区遥墙街道、陕西西安莲湖区政府北关街道办、深圳福田区莲花街道、河南省安阳市林州市桂园街道、福建省福州晋安区茶园街道

①上级政府拨付10万元,通过购买公益律师岗、青年律师服务岗等形式。②法律援助“以奖代补”。③在全区61个行政村签订法律顾问协议,要求设置每月1-2次律师接待日、举办不同类型的法制讲座、编写宣传材料、每季度制作一期法制宣传栏、举办一期法制讲座,指导协助村委会依法调解疑难矛盾纠纷、对村经济状况进行“法律体检”等等。⑥对辖区内法律援助等服务事项实行定点采购。⑦人民调解、法制宣传司法局计件补贴,律师进社区按照每人每年6000元的标准统一支付给律师协会。

律师团进行调解,由政府进行补贴。挂职培养机制,青年律师到各司法所挂职。个别的法律服务事项通过司法部门经费进行补贴。经济补贴由司法部门依照有关规定支付。律师定期为社区提供服务,律师的表现需要拿到社区的鉴定才能领到莲湖区政府的补贴。法律援助是通过政府补贴的方式。

 

表1  基层政府购买公共法律服务的途径

(注:表1中,具体做法一栏中用前面的编号代替相应的基层政府。)

 

  • 基层政府购买公共法律服务存在的问题

 

在购买类型上,基层政府根据法律法规推进规定型购买,有的基层政府又能因地制宜,推进裁量型购买,涵盖了法制宣传、法律援助、人民调解等内容,探索了丰富多样的公共法律服务项目。


在购买途径方面也探索出了不同方式,有效降低了服务成本,提高了公共法律服务的质量和效果,但也存在着一些问题。

 

(一)购买的内容界限模糊混乱,购买范围有待进一步扩大

 

需要购买哪些,哪些不需要购买,哪些是不能随意自由裁量购买的,并没有一个清晰的认识。基层政府购买公共法律服务的范围根据2014年司法部印发的指导意见中相关规定的范围比较模糊,导致了一些基层政府在购买实践中将社区矫正等内容归入公共法律服务的范围。

 

显然,社区矫正是刑罚的一种执行手段,不应被包括在内;而有些服务政策文件精神的公益法律服务则没有考虑进去如进行公益的司法鉴定。同时通过案例也能发现有些基层政府混淆了法律顾问这种形式的法律服务,将面向政府的法律顾问服务与面向公民的公共法律服务混淆。

 

如上所述,在购买类型的具体内容方面,基层政府缺乏明晰的规定和统一的标准来指导。

 

购买类型上,购买范围有待进一步扩大。《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中倡导要积极推动地方政府将与民生问题紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围,提供公益性司法鉴定服务等。而在基层政府购买的实践中,往往关注与法律援助、人民调解等内容,对于公益性司法鉴定服务等事项,相当大一部分基层政府没有考虑进去。

 

(二)裁量型购买相对缺乏,规定型购买缺乏统筹

 

如图1所示,裁量型购买相对偏少,没有完善的规定和足够的经费支持,大部分都是提出一些法制宣传、法律援助和人民调解的一些做法,归结为一些口号在社区宣传,形式重于内容,取得的效果并不理想。

 

规定型购买存在重复浪费的情况,缺乏统筹。在之前的现状分析中我们可以看到规定型购买公共法律服务中,法制宣传作为公共法律服务的一个重要内容,由服务提供者即律师事务所提供。


而由于政府部门的法制宣传在机构设置、管理制度和工作程序上已经相当完善,依然会开展法制宣传活动。这样购买经费支付给律师事务所,而政府部门同样开展,造成了重复浪费的情况,这样各自为政,缺乏统筹造成了资源的浪费且影响了公共法律服务效果。

 

 

图1  基层政府购买公共法律服务的类型的具体内容

(图中法制宣传、法律援助、人民调解和法律咨询属于规定型购买;特殊法律服务项目是裁量型购买)

 


(三)基于私人关系的购买途径不规范

 

    基层政府的购买实践中,对律师事务所提供的公共法律服务的范围仅仅是大体描述,缺乏具体的规定,对律师事务所的如何从整体上判定资质资格,定价方式,预算的制度等,没有一个整体清晰的制度设计,使得基层政府公共法律服务提供方的选定上的规范缺失,同时使得律师事务所在承接公共法律服务项目的时候,在机构设置、人员配备和工作制度上都无所适从,无法获得制度依据。

 

    购买途径上,基于私人关系的非竞争型购买途径极不规范,很难厘清责任。这种购买公共法律服务的行为在实践操作中,并没有详细的合同文本规定,也没有律师事务所要提供的公共法律服务的具体标准,带来了服务质量、资金透明度和费用的科学性的问题;

 

     人情关系的存在使得律师事务所或者具体的律师在实际的运作中缺乏合同意识和危机意识,导致律师事务所在提供服务的时候缺乏系统长期的规划,不利于保证公共法律服务的质量;

 

    同时,这种基层政府与公共法律服务提供方直接洽谈的购买方式使得原本可以进入政府购买视野的律师事务所没有机会竞逐,也有悖于基层政府通过购买公共法律服务来压缩成本提高质量和效果的初衷;


    由于私人关系的存在使得律师事务所不关注公共法律服务的质量,对公共法律服务人员的资质没有严格地把关,非专业人员被指派到相应的社区提供服务,而且由于评估监督制度的不完善,没有明确的量化标准,也使得很多提供法律服务的人员蒙混过关,严重影响了其质量和公众的满意度。

 

(四)购买途径的失衡

 

    购买途径的失衡,规范性的公开招标制比较少,没有明确标准的政府补贴比较多。公开招标这样的购买途径,采取市场化的方式,可以给基层政府更多的选择,基层政府可以以最低成本获得最优方案的公共法律服务。


      通过公开招标的形式可以使律师事务所基于成本约束机制的需要发挥自身优势,提高公共法律服务效率,同时可以防止基层政府购买公共法律服务中的腐败因素。

 

    公开招标这样的竞争性购买的方式应该是基层政府购买公共法律服务的途径的发展方向,而在实践中,这样规范化的公开招标制很少。缺少明文的规定,会导致基层政府购买过程中的不规范,各方的责任也会模糊不清。


      而政府补贴的方式没有明确的标准,一方面政府补贴的标准偏低,另一方面标准不一。例如,同样的法律援助案件,在援助中心和总工会的报酬不一样。

 

    购买途径倾向于成为单向度的合作行为,律师事务所缺乏谈判的空间,律师事务所没有办法和政府处于平等协商的位置上。部分地区购买是由政府单一方面定价,但是政府定价的标准偏低。而律师事务所出于提高知名度的需要往往接受定价或者在标书中将价格压得很低。


    收集的案例中可以发现,在很多地区基层政府的定价往往是1万到2万,用这样的定价让律师提供一年的法律服务,与律师的工作量和工作强度不符,这样长此以往会打击律所的积极性,且使得提供公共法律服务由于缺乏资金而导致服务质量降低。


优化基层政府购买公共法律服务的政策建议。购买公共服务正是应对治理危机和政府信任危机的需要。简·莱恩指出“通过合同进行治理的趋势逐渐显露”[7]。

 

基层政府购买公共法律服务作为一种新型的管理模式,在购买途径方面尚存在诸多不完善之处。从委托代理理论视角来看,这些不完善之处需要通过三大主体,即公共法律服务的购买者、提供者和服务对象之间的自身改进和良性互动,从理念、认识、制度、管理、流程和监督评估等具体细节等方面进行全方面改进,这样才能使得购买公共法律服务的类型和途径不断优化。

 

三大主体需要协调互动,在诸多环节中发挥出应有的作用和协调好相关的关系,才能使得政府购买公共法律服务的途径取得制度化发展。

 

(一)完善法律和制度以厘清购买内容界限


  完善政府购买公共法律服务的法律


      从全国的角度上看,需要制定一个详细权威的法律法规作为购买公共法律服务的全国性法律依据。


    因此,需要修订目前已有的涉及政府购买公共法律服务的法律法规,增加具体的规定以明确政府购买公共法律服务的事项,明确指出确定性购买法律服务项目应该至少包括哪几项,裁量型购买应该如何进行科学把握,购买途径这些信息应该如何公开,购买流程应该至少包括哪些,界定出一些清晰的标准,通过法律法规的顶层设计,为基层政府购买提供一些原则和方向。

 

   完善政府购买公共法律服务的制度

 

    从地方或者基层的角度看,可以结合当地具体实践和基层特色制定相应的配套政策。地方政府层面的规章应该进行制度创新,将基层政府购买公共法律服务的服务范围、购买流程、评估监督、部门职责和购买途径等问题作出规定。要根据国家相关法律的原则和方向做出适合本地的可操作性的规定。

 

    在各种具体制度上,购买类型的确定性范围应包括哪些和裁量型范围应如何把握,购买方式的确定,购买公共法律服务的财政管理制度等都需要有相应的规定。针对基层政府购买公共法律服务的评估监督办法、评估评价和程序等具体制度也需要各个基层政府根据法律法规文件结合当地实际进行积极的探索。

 

(二)考量“公共性”以确定购买范围

 

  关注公共价值和公共责任

 

      基层政府作为代理人要对自身的公共角色担当有清晰的认识。

 

      一方面,基层政府应该清楚的认识到契约合同的签订,转移的是服务项目和服务生产者,始终没有转移的是公共责任。


    政府购买只是一种市场化的手段,是公共法律服务的一种提供方式,是公共法律服务的市场化和社会化,政府更应该集中于公共价值和公共利益,关注公民的满意度,将真正对民生有实质性影响的公共法律服务纳入到购买活动中,加入公共性的考量而不是成本意识可以进一步扩大公益性法律服务的购买范围。

 

      另一方面,基层政府不仅要关注公共法律服务的购买类型的数量上的增长,更要关注公共法律服务购买类型的质量和效果,及时与提供者加强沟通,反馈公民的诉求和意见。


    维护公共利益应该是基层政府始终要坚持的,在基层政府购买公共法律服务这种模式中,基层政府从公共法律服务直接提供者的角色中解放出来,要更专注于公共法律服务的质量和效果,要做好公共法律服务的监督评估,政府的服务型角色,作为的不仅仅应该是购买者,同时也应该是监督者。

 

  服务提供方应关注“公共性”

 

    如前所述,公共法律服务提供方作为代理人由于逐利性不可避免的存在道德风险和自利倾向,因此要加强“公共性”的考量。美国学者H·乔治·弗雷德雷克森指出,公共即是一种理念也是一种能力,企业也不能因为私人企业的“招牌”去逃避公共考量[8]。

 

      公共法律服务的一个最为重要的特征即是其公共性


    即使是在基层政府购买中蕴涵竞争、效率、顾客导向和结果导向的市场价值理念的背景之下,即使是通过经济契约的方式将公共法律服务的项目转移,即使是公共法律服务的提供主体由基层政府转变为私人组织,也应该加强公共性的考量,彰显其公共性。

 

    这一方面要求律师事务所在承接公共法律服务的过程中,从公共法律服务提供的整体规划、资金运转、过程管理、监督评估等诸多方面加入“公共性”的考量,把私人组织的逐利性考量与公共法律服务的公共性考量结合。


    另一方面,要求基层政府在公共法律服务提供方的选择上、监督评估上和在购买合同条款里,都要向公共法律服务的公共性倾斜。例如,可以将公民的满意度加入合同条款中,将一些公益性的公共法律服务类型列入监督评估中。

 

(三)统筹规定型购买,引导裁量型购买

 

   构建工作机制以统筹规定型购买

 

      建立有效的横向纵向工作机制来统筹整合规定型购买以免重复浪费。


      从横向上来看要建立互相配合、互相协调的工作机制而不是部门功能重叠。要建立一个领导机构来整合横向的法律服务资源。


    这样基层政府通过购买的方式提供的公共法律服务如法制宣传、法律援助等,与总工会提供给工人的法律援助,还有法律援助中心提供给符合条件的服务对象的法律援助等就能整合起来,达到优化配置,避免重复浪费。

 

      构建统一管理、权责明晰、分工明确的纵向工作机制。


      公共法律服务从市级、县级到乡镇级别要建立纵向分工的工作机制。


    市级县级公共法律服务中心可以负责地方政府购买公共法律服务的制度创新、公共法律服务的业务培训、绩效考核和监督评估等工作;乡镇、街道的公共法律服务中心主要负责服务的落实实施,主要是面向社区民众提供公共法律服务,这样可以使得基层政府有明确的分工从而能更好地发挥出纵向的公共法律服务体系的优势。

 

   培育信任以推进裁量型购买

 

      作为最终委托人的公民和作为代理方的律师事务所之间存在着信息不对称导致裁量型购买,加之民众不信任难以推进。

 

      从基层政府的角度来看,基层政府要利用自身的权威性和公信力,向民众普及公共法律服务由私人组织提供的形式。

 

    基层政府的权威形象和直接提供公共法律服务的模式积累了公民的信任,基层政府要对公民进行合理的宣传引导,使得公民能积极配合律师事务所开展的公共法律服务,从而能有效降低公共法律服务购买过程中的额外成本,调动公民的积极性。


      通过在民众中的宣传和沟通可以确定特色法律服务项目的可行性和在民众对裁量型购买的法律服务项目的满意度,从而确定是否可以推进这些公共法律服务项目。

 

      从服务提供方的向度看,要通过真诚的法律服务意识来打动民众。

 

    一方面,律师事务所要加强自身的服务能力建设,不断提升自身提供公共法律服务的专业化水平,在组织结构、组织管理制度、社会信誉、自身形象等方面不断改进,才能更好的增加公民对自身的信任。

 

    另一方面,律师也要以真诚的服务意识,良好的职业道德和诚信记录来为公民提供公共法律服务,用真诚的公共法律服务意识来消弭公民的冷漠和不信任。裁量型购买少是因为公共法律服务人员没有创新的意识,有很多事坐在值班室里面被动的等待。

 

      因此要鼓励引导公共法律服务人员走进社区,在工作过程中推进公共法律服务的创新,这样很多好的创新服务方式才有可能被纳入到购买中。

 

(四)规范基于私人关系的购买途径

 

   加强公共法律服务的监督和评估

 

      学者中一类观点认为是整个过程监管,比如认为“制度、过程、审计和评估等监管以及社会组织的自律等方面[9]”;认为“应该进行立项监督、执行监督和数据采集录入监督[10]”。


      另一类是具体的对象进行监管,认为“监管应该是一种广义的监管,包括对政府和对社会的监管[11]”。从委托代理的理论视角来看加强监督和评估是应对基层政府可能存在的道德风险的必要手段。


      首先,要加强动态监督评估


    公共法律服务项目的申请、评审、立项、招标、签约、实施、评估等环节需要有动态的监督。这样,可以及时调整不合格的公共法律服务事项,也可以针对责任主体及时问责,也可以避免公共法律服务购买行为中的失范现象。

 

      其次,要建立合理的监督评估标准


    基层政府要根据公共法律服务的特征,构建出合理有效的监督评估标准。根据律师的服务时间、值班次数、公共法律服务项目开展效果、成本投入和民众满意度这些,确立一个科学的监督评估标准从而保证公共法律服务的质量。

 

      再次,要积极引导和推进第三方监督(其他的律师事务所、法律服务机构、高校法学院的师生等)。


    第三方监督相对比较专业,可以根据公共法律服务方面的信息进行比较合理的分析。可以发现更多的、更细致深入的问题,具有更强的专业性和科学性,同时也能保证相对的客观性。同时也要加强民众的监督。在一定程度上可以说民主监督评估直接反映了公共法律服务的质量和效果。

 

      最后,对于基层政府购买公共法律服务的评估,也要加强对基层政府相关部门自身的监督


      基层政府作为公共法律服务的购买方,服务提供方和公民有权利对其购买公共法律服务的预算编制、资金流向、服务提供方的选择方式等进行监督,这无疑会规范基层政府的购买行为。


   及时公开公共法律服务购买的信息

 

      信息公开同样可以规避基层政府和律师事务所的道德风险,同时可以增加律师之间的竞争以减少私人关系的购买途径。

 

      一方面,基层政府发布公共法律服务的招标信息时,要在多种平台上发布信息。


     互联网、电视和新媒体等平台都进行信息发布。基层政府在发布招标信息时,要对公共法律服务的购买资金、法律服务的需求等问题有比较详细的说明,以便公共法律服务提供方根据招标公告和招标文体的内容确定比较合理价格和进行有效的评估。

 

      尽可能多的让潜在竞标者收到信息。这样可以增加竞争,减少由于服务提供方不足被迫基于私人关系的购买途径。

 

   服务对象要适应公共法律服务的提供方式

 

      民众作为最终委托人要明确认识到适应法律服务的提供方式并积极监督对减少私人关系购买和规避律师事务所道德风险的重要作用。

 

      民众要学习接受这种新型的公共法律服务的提供方式,同时要有权利意识和监督意识,认识到不参与等于放弃了公民的权利,认识到监督和参与对于减少私人关系的购买途径的重要作用。

 

    公民应该认识到自身是公共法律服务的最终委托者,只有通过参与监督的方式才能不断的规范购买资金的运作,拓宽购买类型使之真正有利于公民的切身利益,规范公共法律服务的购买途径,减少基于人情关系的基层政府和私人组织之间的购买方式。

 

(五)摒弃购买途径中的单向度行为

 

   秉持契约合同管理理念

 

      作为委托人的基层政府由于其权力优势地位往往会掺杂行政命令色彩使得购买途径中出现单向度的合作,因此要秉持契约合同管理理念加以改善。


      首先,基层政府应该摒弃直接将定价压的很低的单向度购买行为,基层政府要有合同管理意识,减少随意性。

 

     其次,基层政府应该认清在契约关系中的角色。基层政府在购买公共法律服务的过程中,应该认清与服务提供方的平等法律地位和平等协商关系,不能依靠行政权力优势压缩服务提供方的谈判空间。


   再次,基层政府购买公共法律服务从定价到运作应该按照合同进行管理。对于公共法律服务定价,按照契约精神,双方协商确定。对于公共法律服务的结果的反馈,按照合同的规定进行,这样有一个规范的合同管理,才能保证公共法律服务的购买活动的良性发展。

 

   完善基层政府购买公共法律服务的流程

 

      作为代理人的基层政府由于缺乏明晰的购买规划和科学的购买流程同样使得购买途径中出现单向度的合作行为,因此要摒弃购买途径中的单向度合作需要完善公共法律服务的购买流程。

 

  1. 制定公共法律服务的总体规划。基层政府要收集公共法律服务需求的相关信息,了解乡镇或者街道的公共法律服务需求,这样才能有一个可操作的政体规划。

  2. 公共法律服务项目的预算。在这个阶段主要是进行购买公共法律服务的项目论证,然后由司法和财政两个部门做好相应的审核工作。

  3. 选择好购买途径。根据公共法律服务的需求以及律师事务所的数量等确定,由司法部门和律师协会执行。

  4. 招标和签约。基层政府通过多种平台发布信息,公布公共法律服务的市场需求状况和资金预算等,按照购买方式选择确定中标的律师事务所之后,签订合同。

  5. 项目的监督和评估。基层政府应该加强对服务提供方监督评估,及时跟进调整。

   加强对公共法律服务项目的管理

 

      作为代理人的律师事务所要明晰加强管理对规避服务人员的道德风险和避免出现购买途径中单向度合作的重要作用。

 

    一方面,律师事务所要建立严格的绩效考评制度,对乡镇公共法律服务值班的工作时间和值班次数,每个季度要达到的公共法律服务次数、服务人数、服务工作量和公民满意度等有一个明晰的管理规定。减少律师随意找实习生替代的情况,减少象征性值班(公共法律服务时间不到就走人)的不良现象。

 

    另一方面,律师事务所要为律师提供足够的服务支持和专业技术支持。在律师为乡镇或街道民众提供公共法律服务的过程中,不能放任不管,律师遇到难以解决的法律服务问题可以向律师事务所这个专业团队寻求帮助,避免律师一个人应对乏力的现象。


      同时作为代理人的律所要与作为委托人的基层政府及时沟通,整合资源,避免出现律师事务所单方面努力无法向基层政府借力的情况。

 

   培养谈判能力

 

      针对作为代理人的律所因为缺乏谈判的意识导致定价往往由基层政府决定的单向度合作购买行为,律所要培养谈判能力。

 

      一方面,律师事务所要从观念上认清与基层政府是平等的契约双方,这样才能保证在与基层政府的购买活动争取谈判的空间。

 

    另一方面,律师事务所要发挥自身的专业优势,凭借对公共法律服务市场的了解对购买有一个合理的估算和定价,把详细的定价依据和公共法律服务需求的评估在竞标文件中清晰的呈现出来,以此才能增加律师事务所的谈判能力。

 

(六)规范公开招标和政府补贴的购买途径

 

   合理配置法律服务市场资源以推进公开招标

 

      要拓宽对规定型购买的供给。


      对于类似法制宣传、法律咨询之类的基础性的公共法律服务,这些公共法律服务专业要求相对不高,对实践经验、工作资历和个人能力等没有太严格的要求。


      因此要积极引导广大高等院校法学院师生、法律服务机构和法律工作志愿者等加入到基础类公共法律服务的提供队伍中,可以设置志愿法律服务的值班岗,给出一定的补贴。


      同时可以通过多种平台,广播、电视、报纸、微信、微博等平台灵活进行。这样可以为基础类公共法律服务的公开招标提供更多的选择。

 

    针对法律服务资源地域分布不均导致公开招标的条件不成熟的问题,应该大力推进乡镇公共法律服务站建设以增加供应避免不得已依靠人情关系的做法,如此才能解决乡镇公共法律服务站人员过少服务乏力,导致公开招标没有服务提供方的情况。

 

   对公共法律服务进行合理定价补贴

 

      作为委托方的基层政府和作为代理方的律所要加强沟通以避免信息不对称,通过有效的协商来推进合理定价,推进管理制度的完善。


    一方面,明确规定补贴标准。对于一些“律师进社区”、“阳光屋”等特色公共法律服务项目要按照服务性质和服务内容等方面制定统一合理的补贴标准。按照法律宣传、法律咨询和援助的工作时间和工作内容制定一个定价标准,从而激发律师值班和进行法制宣传、法律咨询的积极性。


      另一方面,引导公共法律服务人员进行服务创新,通过补贴激发其积极性。服务提供方的工作人员之所以积极性不够,是因为基层政府购买中,制度不完善,补贴不统一,难以激发其工作积极性;


      而且,不统一的补贴标准让工作人员产生不公平感,因此要统一补贴标准激发其工作积极性从而提高公共法律服务的质量和效率。

 

 


​参考文献:

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[2]罗伯特·K·殷.案例研究:设计与方法[M].周海涛等.译.重庆:重庆大学出版社,2012:23.

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[4]王浦劬,莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京: 北京大学出版社,2010:19.

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[8][美]H·乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福,刘霞.译.北京:中国人民大学出版社,2012:35.

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作者:

涂晓芳,北京航空航天大学公共管理学院,副教授。

付庆伟 ,北京航空航天大学公共管理学院,研究生。

编辑:周家颖