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政治学视角下的中外环境NGO比较

 

 

    导语    


西方政治学文献对环境非政治组织的研究主要集中在这些组织在环境政治过程中的角色和策略。环境非政府组织不仅在本国进行环保游说,政策倡议,政治参与,还对国际环境发展议程和全球政治经济产生转变性的影响。然而,由于中西方国家与社会关系的本质差异,我国的环境社会组织并不完全独立于国家,其行动空间很大程度依赖于国家制度的开放水平。


随着近年来公众环保意识的觉醒和公众参与的扩大,我国的环境社会组织逐渐在环境政策制定过程中发挥重要的作用。

 

工业革命解放了人类的生产力,也对环境安全和社会治理带来了前所未有的挑战。国家作为全球秩序的维护者,是应对环境难题的主要政治机制。然而,环境问题不仅是国家间和国家内部的政治议题,独立于国家主体的社会组织—环境NGOs (Non-governmental organizations, 非政府组织),也将环保议题从地方到国际层面联结起来。


20世纪以来,环境NGOs开始在世界范围内蓬勃发展。地球之友作为美国主要的环保组织,于1969年在旧金山建立了第一个办公室,并于1970年扩展活动到世界其他地区。


1991年,126家西欧的环境NGOs组织成立欧洲环境署,直接参与欧盟活动。20世纪中叶始,发展中国家的环境NGOs发展速度开始超过发达国家。从70年代开始,大概有超过6000家环境NGOs 在拉丁美洲应运而生。仅巴西在1985到1991年间,环境NGOs就从400家增加到1300家。


在非洲,肯尼亚有超过500家环境NGOs,其中100多家运行的是跨国项目。亚洲地区是世界上环保组织最多的地区。印度境内活动着12000多家NGOs,而孟加拉国则有超过一万家环保机构,其中大概250家接受境外资助。


   西方环保组织活动的理论基础和议价能力   


社会运动研究的基本问题是:社会运动为何及如何产生?在民主社会当中,人民往往有足够的正式渠道(例如选举或是通过民意代表)表达不同意见。主张多元主义理论的学者认为,政治权力的分配应当多元分散在不同的组织团体中,而不是集中在少数人手里。而现实情况往往是拥有社会经济资源的政治菁英可以在政策上贯彻其意志,形成对其有利的结构机制。


资源动员论认为,社会组织通过资源动员(resource mobilization)帮助理性行动者有效地参与政治系统当中。这里的资源包括物资和技术等等。外来资源的帮助,是促使弱势团体有能力发起社会运动挑战的最重要原因。如果资源充裕,运动的领导菁英可以强化或创造运动所需要的不满。资源的组织化程度越高,成功的可能性就越大。而政治机会论(political opportunity)则关注西方政治制度系统,特别是政党政治的参与。


后物质主义价值观背景下,环境等新社会运动关切已经成为许多社会群体的“政治议题”,而政府和主流政党却短时间难以将环保主义者吸纳进来。因此,这些环境团体作为一种“政府外非正式参与力量”,游说政策制定者,对政策过程施加影响。


从80年代开始,西欧的一些环境团体开始逐渐演化为以参与政治选举的政治力量,即绿党。通过选举活动,绿党宣传绿色政治主张,并在议会政治中参与国家层面的政策讨论,将环境NGOs的利益诉求在民主体系内得到实现。


近年来,西方文献对于环境NGOs的研究已经从单一聚焦于国家层面,发展到探讨环境社会组织行为对于国际和地区系统的影响。哈丁认为环境问题和资源枯竭来自“公地的悲剧”(Tragedy of the Commons)。


西方学者认为,在处理环境议题时,不应再由强势国家来主导,而是由国家和NGOs等国际行为者共同规范全球环境保护行为。西方环境NGOs已经很大程度上从传统政治中脱离出来,改变其行动偏好方式,在另一层面上推动社会变迁:它们建立公共社会团体来代替传统政治行为,成为社会学习(social learning)过程中重要的行为体和代理人。


从世界范围来看,国外的环境NGOs利用其议价能力(bargaining leverage)来参与国际机制的改革和国家政策制定的过程。它们的议价能力并不是建立在传统的国家权力资源上的,如领土和国家机器,而是表现在以下几个方面:首先,一些大型环保组织可以通过足够的经济实力来影响政府和其他社会组织的行为。


例如,80年代末到90年代初,世界自然基金会(WWF)美国分部投入6250万美元在全世界范围开展2000多个项目,很少发展中国家的政府机构和民间组织能够拒绝这些资助。联合国环境规划署,联合国发展署,美国国际开发署等多边或双边国际对外援助机构和基金会也通过和各国政府及民间环境组织的合作来完成他们的项目目标。


环保组织还可以通过吸引媒体的关注来扭转公共的议程设置。议程设置(agenda setting)是指大众传播媒介通过报道内容的取向及数量,对某个特定议题进行强调。在西方国家,媒体对于公共议题的过程讨论发挥重要的作用,从而影响政府的政策产出。很多环境NGO依赖大众传媒来推广其环保立场。


例如,绿色和平组织早期的活动策略就在于借助媒体的技巧,从第一个活动—乘船到阿姆奇特卡岛抵制美国的核试验开始,它的活动就一直选择采取直接行动的形式来吸引媒体的关注。  


另外,环境科学研究能力作为一种重要的手段,帮助国外环境NGOs取得民众和政府的信任,并提高他们的专业能力。很多西方环境NGOs都与科研机构保持密切的合作,确保他们政策诉求的科学性。由于NGOs具备许多国家政府并不具备的专业知识,因此政府在解决环境问题时,希望寻求与NGOs合作。


国外环境NGOs还通过信息交流来支持或反对某项环境政策。组织网络是进行NGOs之间协作的方式之一。


它是两家以上的NGOs与一些个人为了更好地开展在某一领域的合作,共同形成的具有一定组织架构的形式。资源依赖理论认为,没有一个组织是自给自足的。一个独立存在的行动者为了获取生存所需资源,需要和外界环境进行交换。在进行政策活动(campaign)的过程中,环境NGOs通过所建立起来的组织网络来协调游说活动。


例如,1987年,为了反对世界银行在亚马逊流域的开发项目,来自西方不同国家的环保主义者联名分别致信其所在国相关政府。通过这种方式,一个星期后这个在世界各地同时进行的游说活动很快达到政策目标。


   中国语境下的国家-NGO关系   


西方环境NGOs的发展是以民主政治框架为前提,即人民可以自由组织起来制约国家和政府的权力。社会运动和社会组织所体现的是阶段性变迁着的国家与社会关系。随着民族国家的形成,国家政权与市民社会开始分离,市民社会从受国家政权庇护逐渐独立为受法律保护的自治领域。


同时,为了防止国家权力对私人利益的侵犯,市民社会对政府提出权力要求。20世纪六七十年代,西方学者提出了“国家的相对自主性”概念,认为国家自身拥有相对的自由。国家回归学派继承了相对自主性的理论,主要以Theda Skocpol, Charles Tilly, Eric Nordlinger 等为代表,主张为国家增权,从公共政策、国家强度等各个方面探讨国家对社会的自主性。


Skocpol认为,国家拥有自身的逻辑和利益,不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员的群体利益相融合。九十年代中期以后,国家与社会的良性互动和互相增权理论逐步成熟,Joel Migdal的“国家在社会中”、Peter Evans的“嵌合自主性”成为修正国家主导论的典型。


改革开放以来,我国传统社会主义模式下的国家与社会关系发生较大规模的调整。中国社会开始出现符合“市民社会”的要素,例如不断扩大的中产阶级和发展中的民间社会组织。西方的市民社会被认为是构成国家行政权力之外的自主社会联系实体。


然而,我国的社会组织和西方意义上的NGOs有着很大的区别。比如,社会组织是否存在相对于政府的独立性,其影响政府决策的行为能力,组织运转的资金来源问题,以及组织的合法性。


对于中国的NGOs来说,资源和政治机会并不是来自于反对体制的社会力量,而是来自于它们与国家关系的紧密程度。通常来说,中国社会组织与国家关系越紧密,获得的行动资源和政治机会就越多,从而越有可能达到政策倡议的目标。


总体而言,我国的国家-NGO关系表现出一种动态的,交互的以及多维度的框架结构。学界总结出两者关系的三种模式为:管理、协商和社会化。

 


管理关系是指国家通过正式制度来控制和管理为社会提供服务的社会组织。目前,环境NGOs要获得社团法人的身份进行活动,必须依据《社会团体登记管理条例》来进行注册登记。登记注册由民政部门来管,而日常事务则由业务主管单位来管。业务主管部门被赋予权力,可以对环境NGOs进行监督和检查,对其违法行为进行查处。


2016年修订后的《社会团体登记管理条例》实行直接登记原则,四类社会团体可以不再需要业务主管部门同意,而直接在民政部门登记。这种管理关系使得国家处在一个管理者而不是生产者的角色,并且通过一系列行政改革缩小政府规模来为社会组织提供活动空间。然而这些登记管理过程中对NGO的限制依然很多,因此很多不能满足登记标准的社会团体无法获得合法活动身份。


协商关系是指国家和社会组织在一种非正式的互动过程中达成的共识。这种互动可以是冲突性的,也可以是合作性的,但两者都共同参与其中。


社会组织和国家间的协商性表现在以下几个方面:NGOs运用各种方式与国家机构进行沟通,寻求政府的行政性支持,获取资源来增强其社会服务和政策倡议能力。许多NGOs通过协商从政府获取活动所需资源,例如资金、人员和办公场所。


清华大学的07年研究显示了这种依附关系,调查显示47%的社会组织从挂靠单位获得办公场所,而50%的社会组织依赖于政府的资金资助。


社会化关系是指国家并不作为合作伙伴的情况下,社会组织提供社会服务的模式。在这个过程中,社会组织获得一定的自主性和影响力。许多环境NGOs通过与其他社会团体建立联系,加强沟通与合作的方式来增加政策参与的力度和有效性。


网络组织化的合作模式也通过建立资金来源的多样性来帮助环境NGOs提高他们的自主性,例如各类捐赠,甚至寻求国际组织的资金资助。一些国内的民间NGOs以及官办社会组织(GONGO)在接受国际资助的同时,也提高了自身的组织和活动能力。


   中国环境NGO的倡议策略和政治机会   


在我国,环境NGOs是为社会提供环境公益服务的社会组织,也是我国环境保护中极为重要的社会力量。它们不以盈利为目的,以环境保护为主旨,不具有直接或者间接的行政权力,是为社会提供环境公益性或互益性服务的民间组织。近年来,环境NGOs的角色逐渐从“环境监督人”,向参与各级政府环境决策的重要社会力量的角色转换。


从90年代梁从诫先生创立第一所民间环境组织“自然之友”开始,我国的草根环境NGOs开始逐渐发展起来,并且形成了广泛的社会参与。目前,我国大多数环境NGOs仍依托政府支持,处在环保教育宣传、呼吁保护动植物、配合政府环保宣传等形式。


一部分环境NGOs致力于活跃在环境政策领域,主要表现在:参与国家有关环境法律法规的制定;参与产业建设项目的规划和环境影响评价;对行政机构的执法监督;组织进行环境公益诉讼等等。这些环境NGOs往往能直接影响国家关于环保的公共政策,例如在保护藏羚羊运动、云南怒江建坝方案的暂时搁置、金光集团APP事件、圆明园防渗工程听证会等行动中,我国环境NGOs都发挥重要的作用。


Andrew Mertha认为这些环境NGOs和媒体记者、环境科学家以及持反对污染建设的地方干部一起,共同构成影响政策产出的政策倡导者(policy entrepreneurs)。我国的政策制定过程不再局限于政治官僚系统以内,越来越多的社会行为者开始与政府机构打交道,参与到各级政策制定过程当中。


然而,我国的环境NGOs如果离开政府的支持和默许,是难以在现行的制度空间中生存和发展下去的。在一些重大的环境社会事件当中,例如近年来频繁发生的各地PX项目抗议,当地环保团体都难觅踪迹。这些环保团体基本上都采取了观望甚至主动划清界限的态度。


由此可见,中国的环境NGOs大多认识到与政府保持一致的重要性,即使没有获得法律上的合法性,但是通过与政府间的良性互动,仍然能够得到政府的默认。


西方的环境NGOs往往是形成压力集团,动员公众,在与政府讨价还价的过程中,达到自己的政治目的。不同的是,我国的环境NGOs是在沟通中赢得政府的信任,再开展进一步的行动,而这些行动往往是在双方不断地互动和政策学习(policy learning)中形成共识,从而达到威权式的协商关系。


西方的政治机会理论同样能够用来阐释中国的环境NGOs政策倡议行动,其基本点在于国内觉醒的公众环境意识和逐渐发展的公众参与行为。


首先,中国的环保社会组织的发展空间很大程度上受到国家对民间组织态度的影响。


因此保持与政府的良好关系是环境NGOs的首要考量。很多环保机构通过与各级政府官员的非正式关系和内部沟通渠道来形成沟通过程,如各类会议、报告、文件、通报以及内部政策咨询机构等等。环保团体还可以通过不断放开的公众参与机制与政府进行沟通,例如环评听证会等等。


其次,政府机关内部的“条”“块”关系导致中央和地方政府间的利益目标相互交织错位。


环境主管部门例如环保部、水利部、农业部往往采取更加支持环境保护的政策倾向,中央政府相对于地方政府而言拥有更加支持环境保护的政治立场。因此环境NGOs在政策倡议行动中,往往选择上述机构寻求支持或结盟,来达到其共同的组织和政策目标。


最后,从宏观发展来看,我国逐渐绿化的政治话语也为环境组织提供了倡议行动的合法性。


从“可持续发展”,“科学发展观”到“生态文明”可以观察出一个明确的政治指向,这种意识形态的演化与环境社会组织之间的互动或许对中国环境NGOs的发展有着正面的信号。


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

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作者:

刘丽莉伦敦大学亚非学院,政治与国际事务系博士候选人。

编辑:周家颖