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社会企业的制度性支持-英国政府经验及启示

 

 

  正文   

 

 

    20世纪80年代末,伴随着西方福利国家的转型和公共部门财政的削减,社会企业作为一种重要的第三部门的创新型社会组织,逐渐获得了全球众多政府决策者和公共部门的广泛关注。它创造了一种全新的社会福利供给模式和慈善理念,简言之即:运用商业运营的模式来达成其首要社会目标的企业形式。社会企业及其它社会组织在英国的蓬勃发展,与英国政府针对社会企业提出的一系列政策、财政及其他制度性支持密不可分。


     实际上,慈善组织、社会企业及其它市民社会组织在英国的发展也不是一帆风顺的,他们都经历过政策上的束缚,财政上的困窘等问题。这些组织都曾饱受‘Red Tape’(即繁文缛节)的束缚,而英国政府近年来的工作重点就是尽力去除政策上的障碍,帮助市民社会组织有效的获得建立和发展所需要的各种资源,鼓励公民参与到社会治理中来。

 

    众所周知,无论是社会企业的合法性还是制度化,英国都是世界范围内的先驱。2002年英国贸易工部(DTI)给出了官方定义,即:“一种以社会目标为其主要组织目标的企业,组织盈利将被主要用于自身业务发展或者造福当地社区,而不是为了追求股东或所有者的利润最大化。但是‘社会企业’的定义只是描述了一种具有兼具商业属性和社会属性的组织形式,并不是一种独立的法律形式。”


    在英国,社会企业可以注册的法律形式繁多,既可以注册为非公司/法人形式的组织:例如个体工商,非法人团体及信托基金;又可以注册为普通意义的联合形式:例如有限公司,合作社,社区利益公司,慈善团体以及有限慈善组织等等形式。其中慈善团体(Charity)和有限慈善组织(charitable incorporated organisation)是遵守《英国慈善法》并受英国慈善委员会(Charity commission)管理的一种非营利组织形式,其他公司制的法律形式则是注册于并受英国公司署(Company House)的监管和审核。


     社会企业可以注册为以上诸类法律形式,但并不代表上述法律形式皆为社会企业。 其中,只有社区利益公司(Community Interest Company)被公认为是专属社会企业的法律形式。自2005年7月《英国社区利益公司规定》的颁布,截至到2017年1月份, 已有12761家社会企业注册为社区利益公司。

 

      笔者对近五年来的英国的制度性支持做了简短梳理。总的来说,政府对社会企业的制度性支持主要体现在以下三个方面

 

      第一,政府努力精简繁冗复杂的政策和规定,以此来激发社会组织的活力,促进市民社会组织的健康发展。


     自2011年5月起,内阁政府发起了一项应对‘红色胶带挑战’(Red Tape Challenge)的专项小组,旨在向民间各行各业征集修改行业内政策和规定的意见。其中以霍奇森勋爵为负责人的针对解放市民社会组织中出现的‘红色胶带挑战’的专项小组在经过调查后,根据600多家社会组织的意见整理出了17条针对市民社会繁冗政策的意见。


    一年后,内阁政府就其中的14条意见针对的政策规定都做出了相应的调整。例如第十三条意见指出:‘委员会等机构应该肯定小型市民社会组织的贡献,在竞争政府/企业外包合同时,应该设计一种成比例的竞标办法。’一年后,内阁政府在政策和实践中都对此意见作出相应调整。《2012年社会价值法案》(Social Value Act 2012)就是在这一背景下生效的。该法案规定,公共部门在采购产品和服务时,应考虑产品和服务的社会,经济及环境价值,即优先考虑向社会企业及社会组织采购。为方便公共部门在外包服务时衡量这三重标准,英国社区及地区政府部门(Department of Community and Local government)随即出台了相应的指导办法。


    在整个剪除红色胶带的运动中,超过2400多条规定被废止,光在房屋建筑领域就为市政府节省了近1亿英镑的开支。除了应对‘红色胶带挑战’,精简政策和规定之外,政府还修改了《2006年慈善法案》,于2011年出台了新的慈善法案,即《2011慈善法案》。由此可见英国政府在同社会组织合作时对道德消费,特别是对社会企业做出的明显的政策倾斜。 

 

      第二,在财政上,政府积极引进各种投资和资金,帮助市民社会组织获得所需财务资源。


    政府为了鼓励更多人参与志愿活动,投资社会企业,创立了‘大乐透基金’(Big Lottery Fund)。仅2014-2015年度,大乐透基金就对外放出了10亿英镑的资金,分布在一万三千多个项目中。除了大乐透基金,内阁政府还发起了众多支持志愿者,社会组织合作者的项目,例如:战略伙伴项目 (Strategic Partners Fund),咨询服务转变项目(Advice Service Transition Fund)等等。意在通过对这些项目的资助从而间接的支持和扶助社会企业的发展。


    另外,为了帮助社会企业及其他社会组织方便快捷的找到合适的资金,政府专门创立了“资金中心”和“合同检索”的门户。社会企业可以根据从事的行业,地区范围等检索条件快速准确的找到适合自己申请的基金。

 

    为了刺激广大投资者将眼光放在社会价值投资方面,发展社会投资市场,内阁政府在财政上另外一个重大的利好政策就是于2014年四月份出台的“社会投资税收减免政策”(Social Investment Tax Relief)。


    根据政策规定,投资在社会企业的社会投资者可获得投资额30%的税收减免,税收减免可用于当前投资的年度,也可用于上一年度税收减免,但是投资者必须保证至少三年的投资。而此处有机会获得投资税收减免的‘社会企业’只有:社区利益企业,资产锁定的社区福利社团,以及慈善组织三种形式,并且是少于500人全职员工,总资产低于1500万英镑的社会企业。


      根据税收减免政策的规定,单个社会企业三年内接收的投资额不应超过25万英镑。社会投资家三年内最多只能投资100万英镑的社会投资,但不仅限于一家社会企业。


    这项政策不仅满足了中小型社会企业对于企业运营中财务资源的需求,并且充分挖掘民间资本用于发展社会福祉的潜力,这是英国第一次通过个人税收系统的利好政策来刺激社会投资。除此之外,内阁政府还施行很多项目和政策来充分发展社会投资市场,营造良好的社会投资生态环境,例如“社会风险投资信托”项目,“社会影响力约定”项目,以及2013年G8峰会社会投资分论坛成立的“社会影响力投资特别小组”,这些重大政策和实践都是政府不断推广和支持社会投资市场发展的结果。


    根据SEUK2015年社会企业调查结果, 大约83%社企回答政府的补助金是他们最常使用的寻找资金的渠道。这也是英国社会企业区别于北美地区社会企业的一个主要特点。北美地区的社会企业注重通过商业活动或私人捐赠来吸收财务资金,而非政府资助。

 

      第三,为鼓励和支持社会企业及其他市民社会组织的发展,英国政府特别注重这些组织的自身能力建设,特别是其商业经营能力。


    市民社会办公室联合社会各界,特别是第二、三部门的一些组织开办了为期两天的‘商业技能专家培训课程’。这是一个全国性的针对第三部门组织的能力培训,特别是提供公共服务中商业技能的培训。同时还有一些新媒体运用的培训和领导力的培训。

 

      纵观我国政策框架,自2013年十八届三中全会首次提出‘全面深化改革’的目标后,社会企业及其他第二、三部门组织渐渐经历一个日趋宽松的政策环境。


    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,将激活市场活力,深化改革国家与市场关系,精简中央政府政务作为重要经济改革目标。并在同一年重新启动并推广PPP公私合营项目,为社会组织提供更多参与政府购买的机会。‘大众创业,万众创新’的双创活动也为社会企业及其他社会创新活动提供了相对鼓励的政策环境。


    我国全面深化市场改革的众多举措同英国政府剪除‘红色胶带’的倡议有异曲同工之妙,中央政府都希望借‘简政放权’激发社会组织的活力,鼓励社会组织参与到公共服务中来。2016年《新慈善法》的施行,民非转型为社会服务机构的规定也为社会企业的立法进程迈出了一大步。

 

      然而,尽管在我国宏观政策日渐宽松的情况下,针对社会企业的政策体制并不乐观。


    首先,不同于英国政府,我国迄今并没有关于社会企业的立法或相应的法律形式。社会企业作为一种典型的混合型组织,致力于完成包括但不仅限于经济,社会,和环境的目标。它的合法性依然备受质疑,只能工商注册或民政注册。然而这两种不同的管理体系常常会造成社会企业的目标漂移或活力受限,不利于社会企业这种特定的组织健康发展。


    其次,不同于英国政府对社会企业财务资源的针对性政策,利用税收杠杆调节市场投资,我国政府尚未出台针对社会企业和社会价值投资的相关法案和倡议。在众多公私合营项目和政府购买项目中,也未有明显的政策倾斜和偏好。尽管《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划/十三个五年规划》中多次出现扶持社会企业发展的字眼,如2011年十二五规划中首次在政府文件中提出‘积极扶持社会企业发展,大力发展社会服务业’。然而在后续的政府种子资金和政府购买中,并未有针对社会企业的资金项目和合同。

 

    综上所述,英国政府作为主导者近年来为了刺激社会企业的发展,在政策、实践等多个方面都加以引导和支持,使得社会企业自创立伊始至后续发展,都得到了政府的保障和支持,同公共部门的交易也更加流畅和方便。


   值得注意的是,英国政府种种举措并不是单单为了扶持单个或多个社会企业,更意在推动社会企业,社会创新的制度化进程。从制度理论的视角来看,只有这样,才能为社会企业创造出规范的制度环境,使之在健康合理的规则下运营,整合和撬动多方资源,约束其组织行为,并获得合法性。


   笔者认为,虽然社会企业的立法或法律形式在我国的确立迫在眉睫,然而更重要的是后续的实质性的财政政策,税收政策及其他辅助政策的支持,若没有相应的针对性的政策支持,社会企业的立法或认证很容易就陷入徒有其表的困境。政府对小微社企和初创社企的扶持显得尤为重要。


     从微观现实层面来讲,面对国内目前没有政策倾斜及相对弱势的政策支持环境,社会企业自身也应充分挖掘自身组织能力和资源,努力将自身组织同广泛的社会生产联结起来,使之成为社会生产链中的一环,致力于解决中国社会中的诸多刚需社会问题,例如就业,养老,教育,医疗等等。


      当然,无论是英国还是中国的社会企业制度化的建设毋庸置疑离不开非公共部门的贡献和社会认可,在此不多做赘述。

 

 


参考文献

 

[1] DTI (2002). Social Enterprise: A Strategy for Success, HM Government, London.

[2]Department for Business Innovation & Skills (2011), A Guide to Legal Forms For Social Enterprise, Available at: https://www.gov.uk/government/publications/legal-forms-for-social-enterprise-a-guide 

[3] Office of the Regulator of Community Interest Companies (2017), Community interest companies: new CICs registered in January 2017, Available at:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/588959/companyListMonthly_Jan2017.csv/preview 

[4]Cabinet Office (2014). Cutting Red Tape Available at: https://cutting-red-tape.cabinetoffice.gov.uk 

[5]Office for Civil Society (2011) Unshackling Good Neighbours, London: Cabinet Office.

[6] Office for Civil Society (2012) Unshackling Good Neighbours-One Year on, London: Cabinet Office.

[7]Public service (Social Value) Act 2012, Chapter 3.London: The Stationery Office.

[8]Department for Business Innovation & Skills (2013), Office of the Regulator of Community Interest Companies: Information and guidance notes Chapter 11 The Regulator.  London: Office of the Regulator of Community Interest Companies

[9]Big Lottery Fund (2015), 2014/15 Annual Report and accounts. London: The Stationery Office.

[10] Funding Central. Available at: http://www.fundingcentral.org.uk/default.aspx

[11]Contract Finder. Available at: https://www.gov.uk/contracts-finder

[12]HM Revenue & Customs (2014), Social Investment Tax Relief: guide for social enterprises. London: Cabinet Office.

[13]Regulator of Community Interest Company (2015), Annual Report 2014/2015, London: Office of the Regulator of CIC

[14]《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划》p17

 

 

 

 

 

 


 

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作者:

关珊珊英国约克大学社会政策与社会工作学院,博士四年级候选人。

编辑:周家颖